گره پنهان سرمایه‌گذاری شرکت‌های دولتی ایران

کسری مزمن بودجه دولت، قواعد سخت‌گیرانه تقسیم سود، محدودیت‌های بانکی و موانع بازار سرمایه، مسیر تأمین مالی پروژه‌های مولد را مسدود کرده است. در چنین شرایطی، بسیاری از شرکت‌های دولتی نه به عنوان پیشران تولید و توسعه، بلکه به عنوان ابزاری برای جبران کسری بودجه دولت عمل می‌کنند.

این وضعیت نه تنها ظرفیت سرمایه‌گذاری و رشد اقتصادی را کاهش می‌دهد، بلکه اثرات بلندمدت منفی بر تولید و اشتغال دارد. تجربه تاریخی نشان می‌دهد که بدون اصلاح قواعد نهادی و مالی، بازنگری در نگاه سیاست‌گذار و اولویت‌بخشی به توسعه اقتصادی بر مدیریت کوتاه‌مدت کسری بودجه، احیای توان سرمایه‌گذاری شرکت‌های دولتی دست‌یافتنی نخواهد بود. اصلاحاتی مانند بازنگری در سازوکار تقسیم سود، رفع موانع بانکی و تسهیل استفاده از بازار سرمایه، می‌تواند مسیر سرمایه‌گذاری مولد را باز کرده و شرکت‌های دولتی را از «منبع جبران کسری» به پیشران توسعه واقعی تبدیل کند.

در حالی‌که شرکت‌های دولتی طی دهه‌های گذشته ستون اصلی تشکیل سرمایه ثابت ناخالص در اقتصاد ایران بوده‌اند، مجموعه‌ای از محدودیت‌های قانونی، بودجه‌ای و نهادی، توان این بنگاه‌ها برای سرمایه‌گذاری مولد را به‌شدت تضعیف کرده است. کسری بودجه دولت، قواعد سخت‌گیرانه تقسیم سود، محدودیت‌های بانکی و موانع بازار سرمایه، مسیر تأمین مالی سرمایه‌گذاری‌های انتفاعی این شرکت‌ها را مسدود کرده است.

احیای سرمایه‌گذاری شرکت‌های دولتی تنها زمانی ممکن خواهد بود که توسعه اقتصادی و افزایش ظرفیت تولید، بر مدیریت کوتاه‌مدت کسری بودجه اولویت یابد؛ تغییری که بدون اصلاح قواعد نهادی و مالی موجود، دست‌یافتنی نیست.

در نزدیک به یک قرن گذشته، بخش مهمی از تشکیل سرمایه ثابت ناخالص در اقتصاد ایران، که همواره مهم‌ترین موتور رشد اقتصادی کشور بوده، از طریق شرکت‌های دولتی انجام شده است.

این وضعیت بیش از هر چیز ریشه در ماهیت رانتی اقتصاد ایران و اتکای آن به درآمدهای حاصل از صادرات نفت خام و سایر منابع طبیعی دارد؛ درآمدهایی که عمدتاً در اختیار دولت بوده و دولت نیز کوشیده است از طریق سرمایه‌گذاری مستقیم، فرآیند توسعه صنعتی کشور را پیش ببرد.

برای تحقق این هدف، نهادهایی مانند سازمان گسترش و نوسازی صنایع ایران (ایدرو) و سازمان توسعه و نوسازی معادن و صنایع معدنی ایران (ایمیدرو) ایجاد شدند که همچنان بخش مهمی از سرمایه‌گذاری‌های کلان صنعتی و معدنی کشور را در اختیار دارند.

افزون بر این، پس از انقلاب اسلامی و در پی دولتی شدن بخش قابل‌توجهی از بنگاه‌ها، شرکت‌های دولتی برای بیش از سه دهه به بازیگر اصلی اقتصاد ایران تبدیل شدند.

چرا سرمایه‌گذاری شرکت‌های دولتی هنوز مهم است؟

اگرچه طی دو دهه گذشته بخشی از شرکت‌های دولتی در چارچوب سیاست‌های کلی اصل ۴۴ واگذار شده‌اند، اما همچنان شرکت‌های دولتی غیرقابل واگذاری، دارایی‌ها و انحصارات راهبردی اقتصاد ایران را در اختیار دارند.

برای مثال، تقریباً تمامی میادین نفتی کشور در اختیار شرکت ملی نفت ایران است و کاهش سرمایه‌گذاری در این شرکت، مستقیماً به افت توان تولید نفت خام منجر می‌شود.

از سوی دیگر، برخی حوزه‌ها مانند انرژی هسته‌ای یا صنایع دفاعی، یا به‌دلیل ریسک‌های بالا و یا الزامات حاکمیتی، اساساً جذابیتی برای بخش خصوصی ندارند و ناگزیر در انحصار شرکت‌های دولتی باقی می‌مانند. بنابراین، تضعیف توان سرمایه‌گذاری این شرکت‌ها، تنها یک مسئله بنگاهی نیست، بلکه مستقیماً به ظرفیت تولید و رشد اقتصادی کشور گره خورده است.

از سوی دیگر، اگرچه تأمین مالی خارجی در گذشته نقش مهمی در سرمایه‌گذاری شرکت‌های دولتی، به‌ویژه در صنعت نفت، داشته است، اما به دلیل تحریم‌های گسترده و انسداد عملی این مسیر، تأمین مالی خارجی نیز چندان قابل اتکا نیست.

بن‌بست تأمین مالی

از محل دولت و منابع داخلی

مهمترین مانع افزایش سرمایه شرکت‌های دولتی از محل آورده نقدی سهامدار، کسری مزمن بودجه دولت است. این مسأله به‌ویژه برای بانک‌های دولتی که به‌دلیل الزامات کفایت سرمایه ناچار به افزایش مستمر سرمایه هستند، به یک چالش ساختاری تبدیل شده است.

در کنار این موضوع، قواعد سخت‌گیرانه‌ای مانند الزام به پرداخت علی‌الحساب ماهانه سود دولت، تقسیم حداقل ۵۰ درصد سود در مجامع، پرداخت مالیات بر سود ناخالص و برداشت‌های موردی خزانه‌داری از حساب شرکت‌ها، عملاً توان انباشت منابع داخلی و مدیریت نقدینگی شرکت‌های دولتی را تضعیف کرده است. این در حالی است که بسیاری از این قواعد نه با هدف توسعه سرمایه‌گذاری، بلکه تنها برای جبران کسری بودجه دولت طراحی شده‌اند؛ رویکردی که در میان‌مدت حتی به نفع دولت نیز نخواهد بود.

شبکه بانکی

شریک نامطمئن شرکت‌های دولتی

استفاده از تسهیلات بانکی نیز مسیر همواری برای شرکت‌های دولتی نیست.

انباشت مطالبات غیرجاری از دولت و شرکت‌های دولتی، تمایل بانک‌ها به اعطای تسهیلات جدید به این بنگاه‌ها را کاهش داده است. علاوه بر این، تمرکز حساب‌های شرکت‌های دولتی نزد بانک مرکزی، جذابیت این شرکت‌ها را از منظر بانک‌های تجاری به‌شدت کاهش داده و آن‌ها را به مشتریانی پرریسک تبدیل کرده است.

بازار سرمایه؛ فرصت محدود و پرهزینه

در حوزه بازار سرمایه نیز موانع متعددی وجود دارد. زیان‌دهی برخی شرکت‌ها، پایین بودن رتبه اعتباری، دشواری تأمین ضامن و نیاز به وثایق سنگین، بوروکراسی طولانی انتشار اوراق و همچنین بازدهی پایین یا بلندمدت بودن پروژه‌های سرمایه‌گذاری، عملاً استفاده مؤثر شرکت‌های دولتی از ابزارهای بدهی را محدود کرده است.

مسأله اصلی؛ نگاه سیاستگذار

جمع‌بندی شواهد نشان می‌دهد که مسأله اصلی تأمین مالی شرکت‌های دولتی، نه فقدان ابزار، بلکه غلبه نگاه کوتاه‌مدت بودجه‌ای بر نگاه توسعه‌ای است. شرکت‌های دولتی که به‌واسطه مأموریت‌های قانونی خود باید پیشران سرمایه‌گذاری برای تولید باشند، در عمل به منبعی برای جبران کسری بودجه دولت تبدیل شده‌اند.

مسیر اصلاح؛ از قانون تا اجرا

اصلاح این وضعیت نیازمند تغییر افق نگاه قانون‌گذاران و سیاست‌گذاران است. پیشنهادهایی مانند اصلاح ماده ۱۲۵ قانون محاسبات عمومی، بازنگری در سازِکار تقسیم سود دولت، انتقال حساب شرکت‌های دولتی به بانک‌های تجاری دولتی، تعیین تکلیف زیان انباشته بانک‌ها و بیمه‌های دولتی و اجرای کامل احکام قانونی مرتبط با بازگشت منابع واگذاری‌ها به شرکت‌های مادر تخصصی، می‌تواند بخشی از این گره ساختاری را باز کند.

در نهایت، احیای سرمایه‌گذاری شرکت‌های دولتی تنها زمانی ممکن خواهد بود که توسعه اقتصادی و افزایش ظرفیت تولید، بر مدیریت کوتاه‌مدت کسری بودجه اولویت یابد؛ تغییری که بدون اصلاح قواعد نهادی و مالی موجود، دست‌یافتنی نیست.